URGENTE24
UN SISTEMA EN CRISIS
Nación vs. Provincias: No funciona el federalismo fiscal

El federalismo fiscal no funciona: es una Argentina federal para repartir el gasto pero unitaria para acaparar recursos. Así se convierte en un mecanismo obsoleto que convierte a las provincias en cortesanas de la Nación, corrompiendo el diseño federal de la República Argentina. Los Kirchner aborrecen los '90 pero mantienen el sistema vigente desde entonces, situación que pone en duda todo el discurso K:

CIUDAD DE BUENOS AIRES (Economía & Regiones). En el último tiempo, la aceleración del deterioro fiscal en las provincias ha hecho resurgir el debate en torno al Esquema del Federalismo argentino, básicamente en lo relacionado a la distribución de los recursos entre niveles de gobierno. 

 

Un punto álgido del conflicto se registró durante la semana pasada, a partir de la presunta “insuficiencia” en la asistencia financiera del Gobierno Nacional a la Provincia de Buenos Aires, ya que de los $2.800 millones que había solicitado la gobernación, sólo fueron girados unos $1.000 millones, hecho que desencadenó en el desdoblamiento en cuatro etapas del pago del medio aguinaldo. 

 

En paralelo a esto, otras jurisdicciones como Córdoba y Santa Fe han presentado reclamos relacionados a la falta de financiamiento de los déficits de las cajas previsionales, los cuales deben ser financiados por la Nación en base a los acuerdos firmados oportunamente.

 

Lo que se pone en evidencia es que la problemática fiscal no se circunscribe a la provincia de Buenos Aires, sino que abarca, con raras excepciones, todo el territorio de nuestro país. Uno de los gatilladores de la actual crisis ha sido la fuerte caída en la tasa de crecimiento de la coparticipación, fuente que financia el 45% de los presupuestos provinciales en promedio, llegando en algunos casos hasta el 76% de los mismos.

 

Una Argentina federal para repartir el gasto, unitaria para acaparar recursos

 

A principios de la década del '90, las necesidades financieras del Gobierno Nacional, generadas principalmente por los déficits recurrentes del Sistema Nacional de Seguridad Social, dieron lugar a un proceso de creación, modificación y eliminación de impuestos nacionales, de afectaciones previas a la distribución entre la Nación y las provincias de determinados impuestos para fines específicos (pre-coparticipaciones), así como a la firma de diversos Pactos Fiscales que impusieron un límite superior o “techo” a las transferencias provinciales en el período 1992-2002.

 

Este conjunto de reformas alteró, en detrimento de los gobiernos subnacionales, los coeficientes de distribución primaria previstos en la Ley de Coparticipación Nº 23.548 sancionada en 1988.

 

En consecuencia, a partir de 1992 (año en que se asigna al SIJP el 20% del Impuesto a las Ganancias) los porcentajes de distribución de la masa coparticipable pasaron a ser en la práctica, del 51% para la Nación (que por ley es del 42%) y del 48% para las provincias (legalmente les corresponde el 57%3), de manera que las provincias cedieron sistemáticamente ingresos derivados de la recaudación nacional.

 

Incluyendo la totalidad de los recursos tributarios netos de seguridad social (masa coparticipable + comercio exterior y otros no coparticipados), vemos que la participación efectiva de las provincias se ha reducido del 46% al 34% durante los últimos 20 años, a razón de un promedio de 0.6 puntos porcentuales anuales. 

 

Así, producto de las reformas inducidas por el Gobierno Nacional, las provincias han dejado de percibir 12 puntos porcentuales de la masa de recursos tributarios nacionales, los cuales han pasado a ser, en gran medida, destinados a la ANSeS. Si se incluyen los fondos de la seguridad social, el coeficiente provincial cae al 26%, y al 25% si se incluye únicamente lo coparticipado por Ley 23.548 y modificatorias.

 

Si bien las modificaciones introducidas durante los '90 dieron inicio a la concentración de los recursos a nivel central, una nueva ola de reformas llevadas adelante en el Siglo 21 terminaron desequilibrando aún más la distribución de recursos a favor de la Nación: en esta lista se incluye la creación del impuesto a los débitos y créditos bancarios (2001), la reincorporación de los derechos a las exportaciones (2002), y la (re)estatización del régimen privado de previsión social (2008). 

 

Los primeros dos son coparticipados marginalmente en tanto que los impuestos sobre los salarios son recaudados en su totalidad por la ANSeS.

 

En paralelo a esta dinámica de los recursos, las reformas relativas a las participaciones en la estructura de gasto consolidado también perjudicaron a los fiscos subnacionales, a través de un aumento en sus funciones y responsabilidades de prestación de servicios.

 

A inicios de los `90 (Pacto Fiscal II) se retomó el proceso de descentralización de las responsabilidades de gasto, a través de la transferencia a la órbita provincial de la mayoría de los servicios nacionales de hospitales, educación media y técnica, y algunos programas sociales. 

El Gobierno Nacional compensó el financiamiento de estos servicios con una suma fija anual equivalente a $1.318 millones, la cual ha perdido toda significatividad económica en al contexto inflacionario actual (1% de la coparticipación anual 2011).

 

En el Gráfico III se observa cómo se modificaron las participaciones relativas del gobierno nacional y de los estados subnacionales (provinciales + municipios) a partir de dichas reformas, convergiendo a una distribución equiproporcional.

 

De esta manera, las administraciones provinciales no sólo pasaron a contar con una menor disponibilidad de recursos, sino que vieron incrementar sus responsabilidades de gasto. 

 

Actualmente, mientras las provincias reciben poco más de un tercio de los recursos tributarios, deben afrontar cerca del 50% del gasto primario global, situación calificada como de desequilibrio fiscal vertical en términos teóricos.

 

Esta dinámica otorga sólo dos salidas a las Gobernaciones: o se acude a un incremento en los niveles de endeudamiento, o se recurre a la ayuda del Gobierno Nacional, perdiendo autonomía política. Hoy en día, aquellas jurisdicciones que no pueden acceder al mercado a tasas razonables ni tampoco pueden (o quieren) ser asistidas por la Nación, deben recurrir a un ajuste en su nivel de erogaciones.

 

La Coparticipación Inversa

 

Las sucesivas reformas a la Ley Nº23.548 han conformado un esquema que hace que, a  través de diversos mecanismos, sean las provincias las que “financian” al Gobierno Nacional, es decir, una especie de coparticipación de abajo hacia arriba, o inversa.

 

En orden decreciente en cuanto a la afectación de recursos provinciales en 2012, se destacan:

 

i) Modificaciones a la Ley 23.548 Original: $67.000 millones;

 

ii) Financiamiento Tributario a la ANSeS: $57.200 millones;

 

iii) Coparticipación Parcial del Impuesto al Cheque: $15.800 millones;

 

iv) Desactualización del Fondo del Conurbano Bonaerense: $12.500 millones.

 

Comparado con un déficit anual proyectado de $20.000 millones en el escenario base 2012, se advierte que tanto con la restitución de la Ley Nº23.548 original o con la desafectación de los recursos precoparticipados a la ANSeS, la posición fiscal provincial se tornaría fuertemente superavitaria, aunque a expensas de un fuerte desfinanciamiento del Estado Nacional.

 

En el caso del impuesto al Cheque, la coparticipación plena del mismo llevaría al Consolidado Provincial a una situación cercana al equilibrio.

 

Por último, el tan discutido Fondo de Reparación Histórica del Conurbano, constituido como una suma fija de $650 millones desde 1996, cuya falta de actualización priva a la provincia de Buenos Aires de unos $12.500 millones en 2012, suficientes para equilibrar sus finanzas públicas, y que se redirecciona al resto de las provincias argentinas (menos CABA). Este último dato hace más difícil la negociación política para llevar adelante esta reforma, dado que de devolverse dicha cifra a la PBA se la estaría detrayendo de las arcas del resto de los estados subnacionales.

 

En síntesis, el Estado alcanzado por los fiscos provinciales responde en gran medida a factores exógenos al manejo propio de las finanzas, a partir de que la distribución actual de los recursos prácticamente las coloca en una situación de déficit estructural.

 

En 2012, las respuestas han pasado por buscar financiamiento en los mercados, aumentar la presión tributaria y recortar las partidas de gastos presupuestadas, estas últimas medidas de carácter procíclico, por tratarse de un año que cerrará con un crecimiento bajo o nulo, como se vio en la primera parte del Semanario.

 

También se ha mencionado la posibilidad de emisión de cuasi-monedas como alternativa para superar la actual coyuntura, escenario al que le asignamos una baja probabilidad de ocurrencia, ya que el contexto macroeconómico actual, en particular, el mercado monetario, difiere significativamente del vigente en la crisis de 2001. 

En los últimos años de la Convertibilidad, en un contexto de marcado descenso del crecimiento de los ingresos tributarios y cierre de los mercados financieros, había una sólida demanda de dinero que, en un marco de modelo pasivo de dinero, no podía ser satisfecha por el BCRA. Es justamente en este marco donde aparecieron las cuasimonedas, para cubrir dicha demanda insatisfecha. 

 

En pocas palabras, con demanda de dinero insatisfecha, las cuasi monedas ejercieron la función de medio de cambio satisfactoriamente. 

 

En la actualidad las condiciones del mercado monetario son diametralmente opuestas a las existentes hacia fines de la Convertibilidad. Por un lado, no sólo la demanda de dinero no es firme, sino que es decreciente. 

 

Por el otro, el Banco Central hace política expansiva cancelando las LEBACs en efectivo, y la base monetaria crece al 33% interanual9 en términos nominales. Es por ello que en el marco monetario actual de exceso de oferta de dinero y demanda de dinero desplomándose, una emisión potencial de cuasi-monedas no sería recibida positivamente por el público.

 

Escenarios de Cierre 2012

 

Con el actual esquema de reparto de recursos fiscales y crecientes responsabilidades en el gasto, es poco el margen de acción que tienen las provincias para achicar el déficit. 

 

Su magnitud dependerá finalmente de la evolución de la economía durante el II Semestre de 2012. 

 

En función a los escenarios de crecimiento planteados en la primera parte del informe, se arman 3 estimaciones alternativas para el cierre fiscal

provincial en 2012.

 

Es de destacar que nuestro escenario base presenta un crecimiento implícito del 2.2% del PIB para 2012, lo cual fija un déficit de base de casi $20.000 millones.

 

En los casos restantes, y manteniendo fija la ejecución del gasto público (con un crecimiento interanual del 25%), el tamaño del déficit subiría a $22.000 ó $24.000 millones, a partir de las respectivas caídas en los recursos tributarios. En orden decreciente, las tasas de crecimiento de los recursos totales son del 24%, 23% y 22%, respectivamente. Agregando las amortizaciones de capital, las necesidades de fondeo anual se ubican en $31.300 ó $33.300 millones.

FUENTE:Publicado en www.urgente24.com